capitolul 18

CAPITOLUL 18
MANAGEMENTUL PUBLIC


18.1. Abordări recente în managementul public

18.1.1. Administraţie publică vs. Management public
După 1900 şi până în prezent, în paralel cu procesul de consolidare a ştiinţei managementului, din acest domeniu de mare amploare s-au desprins şi individualizat aşa-numitele discipline de ramură, corespunzător diverselor tipuri de organizaţii întâlnite în societatea modernă. În fapt, evoluţia managementului pe durata a peste un secol rămâne intrinsec legată de numele a zeci de personalităţi ce şi-au adus contribuţia la îmbunătăţirea practicilor de afaceri din companii, începând cu Taylor, Fayol, Chandler, Drucker, Ford, Hofstede, Peters şi Waterman etc., totuşi, un număr redus de gânditori, începând încă de la 1500 şi până în prezent, au sugerat direcţii noi în evoluţia managementului; ne gândim îndeosebi la lucrările lui Niccolo Machiavelli, Alvin Toffler sau Maynard şi Mehrtens. Astfel, treptat s-a reliefat importanţa deciziei politice şi a domeniului de politics în ceea ce priveşte competiţia dintre ţări şi creşterea economică, inclusiv succesul firmelor/corporaţiilor; deşi relaţia decizie politică-creştere economică rămâne extrem de amplă, sesizăm o repoziţionare a statului faţă de afaceri şi necesitatea de a eficientiza mecanismul birocratic al administraţiei publice.
Asistăm astăzi, credem noi, la o tendinţă duală în politica şi economia globală deopotrivă; pe de o parte, se consolidează aproape zilnic puterea/influenţa ce revine marilor corporaţii multinaţionale (MNC-uri); pe de altă parte, analişti de renume mondial spun explicit că este nevoie să reconstruim „statele lumii”, în sensul că este nevoie de a consolida şi extinde întreaga gamă a funcţiilor ce revin statului-naţiune. Prăbuşirea Zidului Berlinului în 1989, arată Drucker, a echivalat cu încheierea Războiului Rece, iar războiul din Irak şi Kuweit din 1990 a însemnat încheierea a 400 de ani de istorie în care statul-naţiune a fost actorul esenţial pe scena politică. Drept concluzie la cele invocate vom remarca faptul că domeniul managementului s-a extins permanent şi continuă să se extindă, noi discipline de ramură, pe subiecte tot mai „înguste”, fiind astăzi acceptate ca subdomenii distincte ale managementului. Între astfel de discipline de ramură amintim managementul firmei industriale, managementul firmelor agricole, managementul transporturilor, managementul serviciilor etc., un loc aparte revine disciplinei de management public, uneori întâlnită şi sub denumirea de managementul serviciilor publice.
Managementul public, ca domeniu distinct al ştiinţei managementului, a apărut în deceniul opt al secolului trecut, după ce decenii întregi diverşi specialişti şi leaderi de opinie au atenţionat că statul şi administraţia sa birocratică se află în criză, că serviciile publice oferite cetăţenilor se pot organiza după modele antreprenoriale de organizare a afacerilor. Primele „mutaţii” către noul management public s-au înregistrat în ţări occidentale precum Marea Britanie, Germania, SUA, Australia, Noua Zeelandă etc., iar Raportul OCDE pe 1990 menţiona că eficienţa în sectorul public trebuie îmbunătăţită, că managementul instituţiilor publice trebuie orientat pe obiective şi rezultate, că evaluarea managerilor publici trebuie să se facă după capacităţile lor de a soluţiona problemele sociale; trimiterea anterioară la obiective şi rezultate ne aminteşte, evident, de lucrarea invocată poate sufocant de adesea, anume The Practice of Management. În România disciplina de management public s-a introdus pentru prima dată la ASE Bucureşti, în 1990, iar patru ani mai târziu la Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative Bucureşti. Utilizarea sintagmei de management public, spune L. Lynn, este actualmente arbitrară, iar termenul păstrează o ambiguitate ireductibilă; este managementul public un domeniul al administraţiei publice sau lucrurile stau exact invers?
Mai întâi este necesar să distingem explicit între administraţie publică şi management public, respectiv:
Administraţia publică cuprinde structurile instituţionale prin care se exercită puterea statului, deci aparatul birocratic central (ministere, agenţii etc.) şi local (prefecturi, primării etc.) prin care statul îşi exercită puterea legitimă atribuită de cetăţeni prin vot; în esenţă aceste instituţii elaborează şi aplică strategii, programe politice, legi, reglementări şi alte acte normative. Putem spune că acest aparat în ansamblul său are misiunea de a concepe/formula şi aplica politicile publice pe întreg teritoriul subordonat unui anumit cadru juridic adoptat în condiţiile statului de drept. Situaţia este mai complexă la nivelul UE, unde putem discuta de politici publice la nivel de stat federal, dar şi de politici publice centrale/locale/regionale pentru statele membre. Amintim că primele lucrări de administraţie publică au fost publicate în SUA, cu peste un secol în urmă, sens în care invocăm lucrarea lui Woodrow Wilson, „Studiul administraţiei” (1887); în 1888 Universitatea din Pennsylvania şi cea din Columbia au introdus primele cursuri de administraţie publică, ulterior sub egida lor publicându-se diverse lucrări pe acest subiect; cercetările lui Frederick W. Taylor au inspirat mult reformatorii din administraţia publică americană din perioada respectivă; ei au înţeles pentru prima dată că scopul administraţiei este de a urma cerinţele societăţii cu cea mai mare eficienţă şi economie.
Managementul public, în accepţiunea sa recentă, studiază procesele şi relaţiile de management dintre componentele aparatului administrativ şi din interiorul fiecărei instituţii pentru a descoperi cum se pot aplica mai eficace cele cinci funcţii ale managementului în organizaţii non-lucrative; în esenţă, obiectivul managementului public este de creştere a gradului de satisfacere a cetăţeanului, a interesului public în general. Aşadar, esenţa funcţiilor managementului – planificare, organizare, coordonare, motivare şi control – se regăseşte în practica administrării diverselor tipuri de instituţii publice, chiar dacă, de la un caz la altul, într-o primărie faţă de o universitate, un spital sau o biserică etc., vom întâlni situaţii cu totul specifice. În figura nr.18.1. se prezintă o sinteză grafică a manifestării celor cinci funcţii ale managementului în domeniul managementului public, respectiv în diverse tipuri de organizaţii non-lucrative.

Figura nr. 18.1. Funcţiile managementului în diverse organizaţii non-lucrative



























Este evident că, dincolo de importanţa sau rolul social al diverselor instituţii publice, fiecare dintre organizaţiile non-lucrative enumerate aplică un anume tip de management , mai eficace sau mai puţin eficace, fiecare are o anume misiune de îndeplinit, anumite obiective propuse, atrage şi consumă fonduri, angajează salariaţi şi/sau voluntari, recurge la diverse formule de structură organizatorică etc.
Întrebările care se pun sunt oarecum induse: Se poate aplica un management mai performant în astfel de instituţii? Ce trebuie făcut pentru ca interesul public, adică cetăţeanul, să fie cât mai bine servit? Întrucât este dificil de formulat răspunsuri complete la astfel de întrebări ne vom rezuma, deocamdată, la a reliefa faptul că sintagma de management public se foloseşte în limbaj uzual în două ipostaze, aşa cum sugerăm în schema grafică din figura nr. 18.2.
Figura nr.18.2. Abordări asupra managementului public














Intuitiv, deducem că orice grup de persoane structurat formal se poate organiza şi funcţiona din ce în ce mai performant, poate apela la reguli şi proceduri care să-i faciliteze atingerea scopului propus; şefii unor astfel de grupuri pot să motiveze sau nu executanţii, pot să fie sau nu leaderi autentici, pot să partajeze sau nu puterea/influenţa de care se bucură. Tradiţional, statul, cu întreg aparatul său birocratic, a prestat în favoarea cetăţeanului diverse servicii publice - educaţie, sănătate, apărare, ordine publică etc. – controlând simultan diverse sectoare economice, respectiv diverse activităţi comerciale – precum energia electrică, transporturile, infrastructura, zăcămintele naturale etc. Mai recent, începând din anii '80, ţări precum Anglia sau Franţa au început să privatizeze activităţile comerciale, extinzând însă rolul statului în diverse servicii publice.
În cultura Occidentală primele lucrări de management public au început să apară în anii '80; lucrarea Public Management: the Essential Readings este un exemplu de acest tip; conform acesteia managementul public este un segment major al domeniul mai amplu de administraţie publică; managementul public se concentrează asupra instrumentelor, tehnicilor, cunoştinţelor şi aptitudinilor la care se poate recurge pentru a transforma politicile în programe de acţiune. Conform opiniei lui Lyn, primul manual ce se concentrează asupra managementului public a fost Public Management and Policy Analysis, publicat în 1979, scris de către Barry Bozeman; ulterior au apărut zeci de alte manuale, fie concentrate pe teoria din acest domeniu, fie pe practica asociată lui.

18.1.2. Formularea politicilor publice
În contextul statului de drept, deci al statului democratic, în care nici o persoană nu deţine puterea absolută, iar puterea legitimă a statului se obţine prin votul cetăţenilor, libertăţile individuale îmbracă diverse forme de exprimare. „Astăzi, spune A. Androniceanu, oricine posedă o maşină de scris şi un aparat de fotografiat...”poate înfiinţa o fundaţie, un club, o asociaţie, o bibliotecă, un muzeu, un spital, un colegiu etc.; ulterior, el poate să strângă fonduri, să publice o gazetă, astfel de activităţi fiind scutite de taxe fiscale sau implicarea statului.Aşadar, după cum am remarcat şi în alte capitole ale lucrării, asistăm actualmente la o tendinţă de facto de îngrădire a puterii statului (atunci când extindem analiza şi includem în ecuaţie statul şi MNC-urile discutăm de o tendinţă duală, aşa cum aminteam anterior):
pe plan internaţional, de către puterea în creştere a diverselor MNC-uri şi de tendinţele integraţioniste, precum UE, NAFTA şi ASEAN, care preiau din atribuţiile statului tradiţional;
pe plan intern, de către actorii economici ce preiau atribuţiile economice, comerciale , sociale ale statului, cât şi de către diverse structuri organizate ale cetăţenilor; este vorba de asociaţii şi fundaţii în care activează un număr impresionant de voluntari ce sunt purtători ai interesului public.
Totuşi, prin fondurile enorme pe care le gestionează anual statul, fonduri ce însumează uzual 1/3 sau mai mult din GDP-ul ţării, statul şi aparatul său administrativ îşi consolidează mecanismul său birocratic în societatea modernă. Aşa cum afirmă A. Androniceanu, astăzi aparatul de guvernare se aseamănă mai degrabă cu o reţea de circuite ale unui computer central, întrucât a devenit complex şi birocratic, greu de perceput de către cetăţeanul obişnuit. Aşadar, care este calea cea mai potrivită pentru a eficientiza managementul public aplicat în instituţiile publice ale statului, cât şi în oricare alt tip de instituţie publică?
În decursul a circa o jumătate de secol, construcţia europeană s-a intensificat pas cu pas, în prezent putând discuta de un Stat Federal European (UE), ce însumează 27 de state membre şi o piaţă internă de aproape 500 milioane locuitori; prin analogie cu politicile publice promovate pe domenii/sectoare de ţările membre, analiştii discută de politicile comunitare promovate de diverse instituţii/organisme ale UE (Consiliul European, Comisia Europeană etc.); este greu să ne imaginăm cum va arăta lumea post-corporatistă de mâine, însă este aproape sigur că cele trei mari blocuri comerciale la nivel global (UE, NAFTA; ASEAN) vor juca un rol major în structura societăţii de mâine.
Prin politica publică înţelegem direcţia de acţiune sau lipsa acţiunii pentru care optează o autoritate publică (Consiliul, Comisia Europeană, Executivul dintr-o ţară membră, Consilul Judeţean, Primăria etc.) în vederea soluţionării unei probleme anume; când spunem autoritate publică avem în vedere îndeosebi Comisia Europeană , ca executiv al UE, inclusiv autorităţile publice naţionale. Amintim, de asemenea, unele aspecte specifice politicilor publice:
este vorba de un curs de acţiune gândit de către decident ca un ghid de orientare sau ca o linie directoare pe un anumit domeniu de interes;
politica publică vizează o acţiune sau o inacţiune dacă aceasta este aleasă deliberat de către autoritatea publică decidentă;
printr-o politică publică se vizează a soluţiona probleme sau seturi de probleme conexe, în sensul că diverse componente macroeconomice se condiţionează reciproc.
Prin convenţii/înţelegeri succesive, „cei 27” au impus politicile comune tuturor statelor membre ce răspund unui principiu fundamental al construcţiei europene, acela al solidarităţii şi coeziunii; în mod treptat, s-a procedat la cedarea unei părţi a suveranităţii statelor membre către instituţiile europene (Consiliul, Comisia, Parlamentul European etc. ). Politicile comunitare ale UE, în conexiune cu politica publică a statelor membre, vizează domenii/sectoare precum: agricultura, concurenţa, cultura, justiţia şi afacerile interne, mediul înconjurător, educaţia, cercetarea etc.



18.2. Categorii de servicii publice

Din perspectivă macroeconomică, serviciile se încadrează în sectorul terţiar al economiei naţionale, astăzi ponderea lor în GDP-ul (Gross Domestic Product) anual al unor ţări dezvoltate ajungând la 60-70% (de exemplu, SUA, Franţa, Marea Britanie, Germania, Japonia); în mod implicit, 60-65% sau mai mult din populaţia activă a acestor ţări se regăseşte în sfera serviciilor. Prin urmare este de înţeles atenţia ce se acordă modului în care sunt prestate activităţile din sectorul terţiar al economiei, respectiv atenţia ce se acordă managementului public aplicat pentru a duce la îndeplinire anumite politici publice.„Electoratul, spune Lynn, este în mod fundamental suspicios faţă de puterea birocratică” specifică diverselor instituţii ale statului, el fiind mai degrabă dispus să creadă tot ceea ce poate fi mai rău cu privire la actul de guvernare; nemulţumirea publică nu are neapărat nevoie de o justificare specială, întrucât cei ce deleagă puterea au dreptul să judece oricât de sever. Prin urmare, analiştii din ţările Occidentale au recomandat mai multe direcţii de eficientizare/reformă în instituţia managementului public; sintetic, amintim patru astfel de direcţii:
o modelul de piaţă, ce susţine privatizare extensivă a serviciilor publice;
o statul participativ, ce recomandă mandatarea cetăţenilor în exercitarea actului de administrare;
o guvernul flexibil, ce susţine o adaptare prin negociere la pretenţiile impuse de cetăţeni;
o guvernul în care au fost reduse reglementările, ca o formă mai subtilă a guvernului flexibil.
Din punct de vedere formal, ţinând seama de diversele criterii de structurare a serviciilor publice, există mai multe opţiuni pentru clasificarea acestora.
În rândurile ce urmează prezentăm sintetic principalele perspective din care se procedează uzual cu privire la clasificarea serviciilor pe tipuri/categorii, respectiv:
Ü O primă clasificare a serviciilor face distincţia între:


















Ü O a doua clasificare majoră distinge explicit între bunurile materiale şi servicii, aşa cum rezultă din tabelul nr. 18.1.; această distincţie are un corespondent important în ceea ce priveşte organizarea economiei reale şi/sau relaţiile dintre cetăţeni şi diversele tipuri de instituţii furnizoare.

Tabelul nr.18.1.Principalele elemente care fac distincţia între bunurile materiale şi servicii

BUNURI MATERIALE SERVICII
Ø1 Caracter material
Ø2 Stocabile
Ø3 Pot fi analizate înainte de a fi cumpărate
Ø4 Pot fi revândute
Ø5 Transfer de proprietate
Ø6 Consumul este precedat de producţie
Ø7 Pot fi transportate
Ø8 Producţia, vânzarea, consumul se desfăşoară în locuri diferite
Ø9 Doar fabricantul produce
Ø10 Produsul poate fi exportat
Ø11 Cumpărătorul este puţin implicat
Ø12 Controlabile prin standard
Ø13 Complexitate tehnică
Ø14 Variabilitate relativ mică Ø15 Caracter imaterial
Ø16 Nestocabile
Ø17 Nu există înainte de cumpărare
Ø18 Nu pot fi revândute
Ø19 Nu se transferă
Ø20 Simultaneitate
Ø21 Nu pot fi transportate
Ø22 Producţia, vânzarea, consumul se desfăşoară în acelaşi loc
Ø23 Clientul participă la producţie
Ø24 Serviciul nu se exportă, doar sistemul de servicii
Ø25 Cumpărătorul este mult implicat
Ø26 Puţin controlabile
Ø27 Puţin complexe
Ø28 Variabilitate mare
Sursa: I. Plumb – Managementul serviciilor publice, http:/ www.ase.ro Copyright Ó All rights reserved

Definirea serviciilor publice, spune I. Plumb, necesită luarea în considerare a trei elemente:
elementul de interes, în sensul că serviciul public este o activitate ce răspunde unui interes general; teoretic, prestarea acelei activităţi se face de către o instituţie publică, dar ea poate fi încredinţată şi unei persoane private;
elementul voluntar, în sensul că puterea publică îşi manifestă explicit intenţia de a-şi asuma activitatea respectivă de interes general;
elementul formal, în sensul că activitatea în cauză se supune dreptului administrativ indiferent cine o prestează.
Aşadar, serviciul public poate fi definit ca o activitate de interes general, asumată explicit de puterea publică şi prestată direct şi/sau concesionată, aflată sub incidenţa dreptului administrativ; includerea serviciului public sub incidenţa dreptului administrativ are consecinţe pragmatice notabile, din perspectiva angajării/concedierii salariaţilor din acest sector, a litigiilor dintre cetăţeni şi instituţiile prestatoare etc. Totuşi, apreciem că problematica majoră rămâne localizată la nivelul tipului de management public ce se aplică în instituţiile prestatoare; dispreţul populaţiei faţă de guvern şi administraţie, spune Lynn, se remarcă adesea prin reacţia cetăţenilor faţă de corupţie, favoritism şi incompetenţă.
Serviciile publice pot fi clasificate şi după alte criterii decât cele deja invocate, între care mai amintim:
După natura serviciilor publice, caz în care întâlnim două mari categorii:
o Servicii publice industriale şi comerciale (SPIC), de regulă în domenii mari, precum transporturile, gaze naturale, electricitate, petrol, industria de armament etc.; această categorie de servicii intră sub regimul juridic civil/comercial, tendinţa recentă fiind de privatizare a acestor sectoare sau de concesionare a lor către companii private, întrucât statul s-a dovedit a fi un modest administrator în activităţile industriale/comerciale;
o Servicii publice administrative (SPA) precum asistenţă socială, sănătate, educaţie, ordine publică, ştiinţă, cultură etc.; uzual, aceste SPA sunt finanţate de puterea publică centrală sau locală, însă pot fi organizate şi pe criterii comerciale, cum ar fi o clinică medicală particulară sau o universitate particulară; sub raportul delegării lor sau concesionării către firme private, unele SPA sunt de tip exclusiv administrativ (protecţia civilă, starea civilă etc.), în timp ce altele sunt de tip concesionabil (salubritate, transport local etc.).
În raport de gradul de cuprindere, respectiv aria geografică de referinţă, întâlnim două tipuri principale de servicii publice :
o Servicii publice de importanţă naţională, ce sunt organizate la scara întregului teritoriu; uzual, aceste servicii publice sunt denumite generic administraţie publică centrală, incluzându-se aparatul administrativ prin care statul îşi exercită cele trei puteri:
puterea legislativă (Parlamentul);
puterea executivă (Guvernul);
puterea judecătorească (Instanţa de judecată).
Este evident că fiecare instituţie din structura puterilor statului de drept aplică un anumit management public, fiind organizate astfel încât să servească interesul general, protejarea libertăţilor individuale şi drepturile cetăţeanului, una din sarcinile majore ale statului este acea de a proteja/garanta proprietatea privată individuală. Problema care se pune este aceea că puterea politică, cât şi politicile publice elaborate de leaderii politici, sunt „tranzitorii”, în sensul că se succede la conducerea diverselor instituţii; survin întrebări precum: Cum poate fi asigurată continuitatea şi coerenţa în administraţia publică ce prestează servicii către cetăţeni? Cum pot fi proiectate/gândite strategii coerente pe două sau trei decenii în acest domeniu?
o Servicii publice de importanţă regională/locală, ce sunt organizate la scara unor regiuni, judeţe, municipii, oraşe sau comune; uzual aceste servicii publice formează sistemul administraţiei publice locale; includem în această categorie instituţia Primăriei, transportul local, salubritatea etc.
Este de menţionat faptul că fiecare dintre puterile statului – legislativă, executivă, judecătorească – are organizate în teritoriu diverse direcţii sau agenţii subordonate, prin care se deleagă o parte din competenţele avute; în plus, prestarea serviciului public se apropie mai mult de cetăţeanul interesat, ceea ce constituie o premisă necesară pentru a eficientiza actul de administraţie publică în raport cu cetăţeanul (într-un sens mai larg, se discută în mai toate ţările Occidentale de necesitatea descentralizării managementului în administraţia publică).
Discutându-se despre Noul Management Public (NMP), începând din anii '80 şi până în prezent, îndeosebi în Marea Britanie şi America de Nord, despre necesitatea unei reforme de fond în administraţia publică centrală/locală, atât teoreticienii cât şi funcţionarii publici, inclusiv leaderii/decidenţii politici, încearcă să sugereze direcţii concrete de acţiune prin care, dacă ar fi posibil, toate categoriile de servicii publice prestate de către stat în favoarea cetăţenilor să fie cu mult mai eficiente. Totuşi, acest deziderat nu este uşor de atins, îndeosebi datorită unei „rupturi” ce survine între leaderii politici şi funcţionarii publici, ceea ce face ca „necesităţile cetăţeanului” să rămână în plan subsidiar. Este cunoscut faptul că începând din anii '80 şi până în prezent NMP a fost supus unor reforme succesive şi evaluări, însă rezultatele obţinute sunt discutabile; există, spun C. Pollitt şi G. Bouckaert, unele caracteristici utopice în retorica politică privind reformele din Marea Britanie şi America de Nord; cetăţenii se vor bucura de servicii de bună calitate, la preţuri scăzute, uşor accesibile şi cu reacţie rapidă în Paradis, adaugă cei doi autori invocaţi.

18.3. Managementul în administraţia centrală

18.3.1. Abordări teoretice în managementul public
Pe parcursul ultimului secol, teoreticienii au dezvoltat diverse abordări cu privire la administraţia publică, fie ea centrală sau locală; evident, fiecare tip de administraţie publică dintr-o ţară sau alta se bazează pe un tip de management public aplicat, mai mult sau mai puţin eficient. În esenţă, eforturile s-au orientat în direcţia eficientizării actului de guvernare în raport cu cetăţenii, a clarificării raporturilor dintre oamenii politici şi managerii publici (funcţionarii publici, pe diverse nivele ierarhice). Între astfel de abordări teoretice în administraţia publică şi/sau managementul public amintim următoarele:
a) Abordarea tradiţionalist-birocratică, având ca principali promotori pe Woodrow Wilson în SUA şi Max Weber în Germania, ambii introducând o serie de idei/principii ce se regăsesc şi astăzi în strategiile guvernamentale promovate de ţările occidentale, inclusiv statele membre UE. Astfel, Weber şi Wilson acreditează ideea că administraţia poate fi separată de politic sub raport instrumental şi tehnic, respectiv că oamenii politici sunt responsabili pentru politicile/strategiile promovate, iar funcţionarii publici sunt responsabili pentru implementarea acestor politici. Consecinţa pragmatică a acestei idei teoretice este că funcţionarii publici – pentru a fi eficienţi, motivaţi şi loiali – se bucură de stabilitate şi posibilitatea de promovare pe diferite funcţii, că poziţia şi cariera funcţionarilor publici nu trebuie să fluctueze odată cu alternanţa la putere a diverselor forţe politice. Aşadar, pe cale de consecinţă, rezultă că oamenii politici se pot „mulţumi” în a controla „vârful” piramidei organizaţionale, iar celelalte nivele ierarhice pot fi/sunt atribuite prin concurs, pe bază de merite/competenţă, unor funcţionari publici de carieră, această idee se sugerează grafic în figura nr.18.3.

Figura nr.18.3. Piramida organizaţională în administraţia publică centrală, prin prisma ideilor lui Weber şi Wilson
















În administraţia publică din ţările OCDE s-au constatat evoluţii contradictorii în sensul că politicienii doresc, prin definiţie, să îşi sporească influenţa asupra aparatului birocratic al statului, dar în acelaşi timp evită responsabilitatea pentru acţiunea birocraţiei; sunt tot mai numeroşi cei care consideră că NMP invadează politica şi anumite zone din teritoriul politic şi că acest tip de „management” se rezumă la administraţie modernizată plus privatizare.
Între alte idei relevante ale abordării tradiţionalist-birocratice în administraţia publică şi/sau managementul public amintim următoarele:
o aparatul administrativ central/local funcţionează în baza controlului formal exercitat de leaderii politici;
o între diverse funcţii publice din organigramă, cât şi între ”şefi” şi executanţi, există o ierarhie bine definită;
o este oportună angajarea şi promovarea în structura instituţiilor publice a unor funcţionari de carieră, neutri sub aspect politic;
o sunt necesare: angajarea/promovarea în instituţiile publice numai pe bază de concurs, evaluarea periodică a funcţionarilor, promovarea internă în funcţie de merite;
o managementul/administrarea, inclusiv în instituţiile publice – eventual prin comparaţie cu organizaţiile de afaceri – este o profesie distinctă ce poate fi învăţată ca orice altă profesie;
o organizaţiile şi regulile după care ele funcţionează sunt mai importante decât orice din interiorul organizaţiei.
b) Abordarea noului management public (NMP) începând cu anii ' 80 şi până în prezent, curent teoretic susţinut de mai mulţi specialişti din Anglia, SUA, Canada sau Australia; între specialiştii ce susţin acest curent îi amintim pe L. Lynn, C. Pollitt, G. Bouckaert, D. Osborne, T. Gebler ş.a. Între ideile relevante ale NMP, despre care am amintit şi anterior, sintetizăm câteva aspecte ce pot fi utile pentru oamenii politici şi funcţionarii publici din România:
o profesionalizarea managementului în organizaţiile din sectorul public, inclusiv apelarea la managerii de carieră care să preia o parte din atribuţiile/ responsabilităţile unui om politic (angajarea de city manager de către primarul unui oraş);
o diminuarea controlului formal şi introducerea unor indicatori de performanţă în administraţia publică, deci judecarea „titularului” unui post pe bază de obiective-rezultate;
o descentralizarea managementului public şi concentrarea controlului asupra rezultatelor şi nu asupra fazelor/proceselor;
o renunţarea la poziţiile de monopol şi accentuarea concurenţei în sectorul public; aceasta înseamnă inclusiv privatizarea unor servicii/activităţi pe care tradiţional le presta statul la nivel central/regional(energie electrică, infrastructură etc.);
o recurgerea în administraţie la stiluri de conducere non-dictatoriale, la stiluri mai apropiate de ceea ce se aplică în companii sau firme din sectorul privat.
Dacă discutăm sintetic despre administraţia centrală din România, atunci este nevoie să amintim de statutul României de membru al UE începând cu 1 ianuarie 2007; pentru a accede la acest statut România a fost obligată să recurgă la anumite reforme legislative şi instituţionale în administraţia centrală; cel puţin teoretic s-a consolidat poziţia funcţionarului public şi a început descentralizarea unor activităţi/servicii în plan teritorial. Întrucât viitorul Europei este previzibil sub forma unui Stat Federativ European (SFE) – inspirat în parte după modelul SUA - stat ce include 27 de ţări /naţiuni, este util să sugerăm modelul structural ce stă la baza funcţionării SFE; în esenţă, cele trei puteri ale viitorului SFE sunt deja funcţionale, conform Tratatului de la Lisabona (2007), aşa cum sugerăm în figura nr. 18.4.

Figura nr. 18.4. Funcţionarea viitorului SFE




























18.3.2. Structura administraţiei publice centrale în România
Administraţia publică centrală din România s-a structurat treptat, în decurs de peste un secol şi jumătate, în raport de evoluţia istorică a acestei naţiuni:
Începând cu 1859, sub Alexandru Ioan Cuza, administraţia centrală a inclus opt ministere, ulterior extinzându-se aparatul de stat; în 1918 s-a înfiinţat Curtea de Conturi etc.; ulterior aparatul administrativ/birocratic al statului s-a extins treptat, pe măsură ce s-a extins problematica economică şi socială ce a trebuit să fie gestionată.
Constituţia din 1938 a instituit dictatura regală, rolul Executivului fiind redus la minimum, deşi s-au menţinut atribuţiile aparatului birocratic ale statului, respectiv ministere, oficii, agenţii şi filiale în teritoriu.
Începând cu 1944 şi până în 1989 s-a instituit principiul economiei centralizate şi al partidului unic; în această perioadă a funcţionat „mixajul” extrem de negativ între un singur partid politic şi întregul aparat de stat central/local; acest mixaj a condus la stagnare economică şi anihilarea oricărei reforme în administraţia centrală.
Începând cu 1990, prin Constituţie (modificată succesiv), s-au introdus principiile statului de drept, echilibrul puterilor în stat, forma de republică semiprezidenţială, în care preşedintele are puteri limitate; totodată, numărul de ministere, agenţii şi oficii centrale, care conferă structura concretă a administraţiei centrale, s-a extins/redus succesiv. De asemenea, administrarea teritoriului naţional în România tinde către o structură de tip federativ, urmare a constituirii celor opt regiuni geografice de dezvoltare (după modelul administrativ din Franţa sau Germania).
În calitate de membru al UE, România a recurs la reforme în administraţia publică centrală, introducându-se unele dintre principiile noului management public, principii invocate anterior: se admite astăzi că structura actuală din administraţia centrală din România este relativ compatibilă cu structura instituţiilor comunitare la nivel de UE. Între cele trei puteri ale statului român, apreciem că un rol determinant în ceea ce priveşte managementul şi eficienţa administraţiei publice centrale din România revine puterii executive, respectiv Guvernului şi ministerelor subordonate. Aşadar, toate cele trei puteri ale statului român - prin legi, ordonanţe, hotărâri de guvern, alte reglementări, prin practici şi proceduri instituite în raporturile cu administraţia locală - condiţionează eficienţa actului de guvernare şi realizarea interesului general al cetăţenilor; rolul determinant revine însă Executivului, prin poziţia avută şi aparatul birocratic existent la dispoziţia sa. În figura ce urmează se schiţează raporturile între puterile statului român şi poziţia ce revine Executivului, în relaţie cu administraţia locală.
Figura nr.18.5. Raporturile între puterile statului

























Aşadar, conform celor sugerate în figura nr. 18.5., Guvernul are o vizibilitate maximă, un impact maxim asupra managementului public aplicat de aparatul central al statului; el este cel care determină eficienţa actului de guvernare şi măsura în care cetăţeanul va fi pe deplin satisfăcut sau nu; el stabileşte reguli şi proceduri de lucru în administrarea fondurilor publice, dar şi regulile generale după care se va derula competiţia, se va organiza viaţa economică, adică lumea afacerilor. „Odată cu apariţia guvernului modern birocratic a apărut şi o nouă categorie ocupaţională”, anume funcţionarul civil formal calificat/angajat; acesta fiind un fel de „expert”, el va fi mai puţin loial politic şi mai mult loial instituţiei în care lucrează; de eficienţa lui depinde în ultimă instanţă şi eficienţa serviciilor publice prestate către cetăţeni. Prin urmare, survin câteva întrebări: Cum ar trebui structurate raporturile între decidentul politic şi funcţionarii publici? Cum poate fi eficientizată decizia macroeconomică, ce rămâne esenţialmente politică? Cum se pot gândi strategii economice şi sociale pentru două/trei decenii?
Regulile majore ce vor influenţa viaţa zilnică a cetăţenilor, cât şi cadrul juridic al afacerilor, sunt stabilite de către Parlament, la propunerea Guvernului; aceste reguli sunt animate în esenţa lor de viziunea politică pe unul sau două „mandate”, în timp ce strategiile macroeconomice trebuie proiectate pe unul sau două decenii. Prin urmare, puterea centrală din administraţia publică din România, remarcă valabilă însă şi pentru alte ţări Occidentale (Franţa, Italia etc.), se constituie într-un mecanism extrem de birocratic, ce funcţionează după anumite proceduri specifice; rezultatul funcţionării acestui mecanism în practică se reflectă în trei planuri:
în raporturile generale dintre administraţia de stat şi cetăţeni;
în raporturile dintre puterea centrală a statului şi administraţia publică locală;
în raporturile dintre stat şi „actorii” economici, adică firme/companii, mai general spus, relaţia dintre stat şi economie.
Astăzi, în era televiziunii, a reţelelor de computere, statul, cu toate puterile sale, este tot mai dur criticat de către cetăţeni, remarcă valabilă pentru toate ţările Occidentale; electoratul a devenit suspicios şi critică atât legislativul cât şi executivul, urmare a politicilor lor birocratice cât şi datorită unor acţiuni şi/sau strategii non-inspirat gândite. Remarca formulată anterior rămâne pe deplin valabilă şi pentru relaţia cetăţean - administraţie centrală/locală din România; în plus, matricea culturală specifică naţiunii române induce şi alte tare în raporturile dintre stat şi cetăţeni; în cazul ţării noastre, ecuaţia eficientizării actului de administraţie publică rămâne dependentă, chiar dacă indirect, de creşterea economică şi de eficienţa obţinută în lumea afacerilor; aceasta întrucât valoarea GDP-ului anual va condiţiona şi fondurile alocate pe diverse ministere/agenţii, iar fără a asigura salarii bine plătite tuturor funcţionarilor publici este iluzoriu să ne imaginăm orice reformă de fond în acest domeniu.
În ceea ce priveşte mecanismul concret după care funcţionează administraţia centrală în România, amintim:
Instituţia prezidenţială, ce are rolul de reprezentare a statului şi de mediere între puterile sale; se compune din departamente (Strategii economice, Relaţii Internaţionale, Politic etc.), fiecare departament/compartiment având atribuţiuni specifice prin care sprijină şeful statului în exercitarea prerogativelor sale.
Guvernul, ce exercită atribuţiuni administrative şi politice şi include în structura sa aparatul de lucru al Primului-ministru, Secretariatul General al guvernului şi diverse departamente sau agenţii din subordine directă.
Administraţia centrală a statului român, ce include 14 ministere (MAN, MAI, MEdC etc.) şi un număr de agenţii/oficii în subordinea acestora; fiecare minister are o dublă subordonare, respectiv faţă de Guvern şi faţă de Parlament, acesta din urmă asigurându-i votul de investitură; ministerele fac legătura necesară dintre politic şi administrativ şi gestionează fiecare o parte din bugetul de stat. Fiecare minister include în structura sa organizatorică centrală un număr de: departamente, direcţii generale, direcţii, servicii, birouri. În plus, fiecare minister include în structura sa şi o „interfaţă” de lucru sub denumirea de Direcţie, Inspectorat, Agenţie, Oficiu etc. – cu fiecare dintre judeţele/regiunile constituite ca unităţi administrativ-teritoriale.

18.4. Managementul în administraţia locală

Aşa cum aminteam anterior, după 1980 survin abordări teoretice în managementul public, abordări ce vizează aproape în egală măsură componenta centrală şi/sau locală a administraţiei publice; abordările majore invocate deja sunt pe deplin valabile şi în administraţia publică locală:
abordarea tradiţionalist-birocratică, prin care se susţine ideea separării tehnice a administraţiei publice de decizia politică;
abordarea noului management public (NMP), prin care se susţine ideea că managerii publici - locali sau centrali – pot fi profesionişti şi se pot inspira din practicile de management ale companiilor.
În România, autorităţile şi instituţiile, inclusiv întregul aparat birocratic constituit dintr-o „armată” de funcţionari publici şi logistica existentă la dispoziţia lor, ce formează – ca un ansamblu unitar – administraţia publică locală, includ următoarele cinci componente:
a) Autorităţile locale cu putere deliberativă, respectiv:
Consilii Comunale;
Consilii Orăşeneşti;
Consilii Municipale;
Consilii pe sectoare şi Consiliul General al Capitalei;
Consilii Judeţene.
b) Autorităţile locale cu putere executivă, respectiv:
Primării Comunale;
Primării Orăşeneşti;
Primării Municipale;
Primării de sector şi Primăria Generală a Municipiului Bucureşti;
Primarii pe fiecare unitate administrativ teritorială şi Municipiul Bucureşti.
c) Reprezentanţii administraţiei centrale a statului în teritoriu (aceştia urmând să facă legătura necesară între puterea executivă şi conducerea unităţilor administrativ teritoriale, ei preiau prin delegare parte din obligaţiile ce revin Executivului; în plus, ei veghează la respectarea strictă a legii pe marginea tuturor actelor administrative care se adoptă la nivelul consiliilor şi primăriilor ), anume:
Prefectul;
Subprefecţii.
Este de menţionat faptul că între Consiliile Judeţene şi Prefecturi există, conform legii, numai relaţii de cooperare pe acelaşi nivel ierarhic (nu de subordonare); Prefectul este reprezentantul Guvernului în teritoriu şi veghează la respectarea legalităţii în exercitarea atribuţiunilor de către instituţiile administraţiei locale din judeţ; schiţa grafică a relaţiei de lucru între aceste două instituţii ale administraţiei locale se prezintă în figura nr. 18.6.
Figura nr.18.6. Relaţia între prefecturi şi consilii judeţene




















d) Instituţiile descentralizate ale statului român, respectiv diverse Direcţii judeţene, Inspectorate, Agenţii sau Oficii ce asigură “interfaţa” între Ministere, Agenţii centrale şi administraţia publică locală, respectiv între puterea statului şi interesul general al cetăţeanului. Drept principiu de lucru în managementul curent al acestor instituţii descentralizate vom aminti ideea că, uzual, ele au o dublă subordonare, odată faţă de ministerul de care aparţin şi apoi faţă de instituţia Prefecturii şi/sau Consiliul Judeţean. Exemple de astfel de instituţii descentralizate sunt: Direcţa de Sănătate Publică, Direcţia Judeţeană a Finanţelor Publice, Inspectortul Şcolar Judeţean, Agenţia de Protecţie a Mediului etc.; schematizat grafic, localizarea acestor instituţii descentralizate şi fluxul de autoritate asociat se prezintă ca în figura nr. 18.7.

Figura nr. 18.7. Localizarea instituţiilor descentralizuate/deconcentrate în mecanismul birocratic al statului

















e) Instituţii locale înfiinţate de administraţia publică locală pentru a presta servicii publice locale, instituţii precum societăţi comerciale sau regii autonome pe activităţi (apă, canalizare, întreţinerea străzilor, transport public local etc.). Fiecare dintre astfel de “companii” înfiinţate (de Primării, de Consilii Judeţene etc.) are personalitate juridică, gestiune economico-financiară proprie, însă managementul ei diferă de managementul specific unei afaceri private prin aceea că parte din cheltuielile ei anuale pot fi acoperite din bugetul public local.
Dacă ţinem seama de principiul echilibrului între puterea deliberativă şi cea executivă la nivel local, atunci rezultă că Primăria şi Consiliul asociat acesteia sunt la acelaşi nivel de autoritate; în consecinţă, rezultă că societăţile comerciale şi/sau regiile autonome constituite de administraţia locală au o dublă subordonare, aşa cum se sugerează grafic în figura următoare.

Figura nr. 18.8. Relaţia între instituţii/societăţi locale şi autoritatea locală

















Primăria este instituţia publică ce duce la îndeplinire, execută, hotărâri ale Consiliului Local; în plus, ea gestionează problemele curente ale comunităţii pe care o reprezintă; ea este autonomă faţă de puterea centrală şi/sau puterea regională/judeţeană, primarul fiind ales prin vot direct; în esenţă structura unei primării include componentele din figura nr. 18.9.

Figura nr. 18.9. Instituţia Primăriei




















Autonomia locală constituie dreptul şi capacitatea administraţiei publice locale de a gestiona/administra treburile publice în numele şi interesul cetăţenilor pe care îi reprezintă; autonomia locală exprimă principiul descentralizării puterii pe considerentul că un serviciu public este cu atât mai eficient prestat cu cât este mai aproape de cetăţeni. O autonomie locală a unei instituţii publice este reală numai dacă este dublată şi de o autonomie financiară, respectiv de dreptul şi capacitatea autorităţii locale de a avea un buget propriu, în care veniturile şi cheltuielile anuale să se stabilească autonom; în România, administraţia locală dispune de o autonomie financiară de circa 20-40% din bugetul propriu, în timp ce în alte ţări ale UE, precum Suedia sau Franţa acelaşi indicator ajunge la 70-80%.
În România structura serviciilor publice locale este următoarea:
infrastructură, locuinţe, transport:
§ urbanism;
§ apă şi canalizare;
§ întreţinerea străzilor;
§ administrarea traficului;
§ colectarea şi depozitarea deşeurilor solide;
§ iluminatul public;
§ protecţia mediului;
§ întreţinerea parcurilor şi a spaţiilor verzi;
§ energie termică;
§ administrarea fondului locativ public;
§ transport public.
q artă, cultură, educaţie:
§ biblioteci şi muzee locale;
§ teatre şi săli de concerte;
§ grădiniţe şi învăţământ preuniversitar.
q asistenţă socială, sănătate:
§ cămine de copii şi bătrâni;
§ centre pentru tineret;
§ spitale şi dotări pentru asistenţă socială;
§ programe de asistenţă socială;
§ starea civilă.
q ordinea şi siguranţa publică:
§ gardienii publici;
§ protecţia civilă.
q activităţi economice şi financiare:
administrarea de întreprinderi;
administrarea pieţelor şi a expoziţiilor;
servicii financiare.

18.5. Alte instituţii publice

Alături de administraţia publică centrală şi locală, în fiecare stat de drept vom regăsi diverse instituţii/organizaţii ce sunt constituite şi funcţionează din perspectiva interesului general al societăţii precum instituţii de educaţie, ONG-uri, organizaţii sportive, de cultură, organizaţii religioase etc. Fiecare dintre instituţiile enumerate angajează forţă de muncă şi/sau voluntari, are o anumită structură organizatorică, obţine venituri şi efectuează cheltuieli, are personalitate juridică completă sau parţială, angajează drepturi şi obligaţii, oferă anumite servicii publice, îşi propune şi vizează anumite obiective etc. – altfel spus, aplică un anume tip de management în funcţionarea sa curentă. Intuitiv, deducem că managementul acestor structuri publice sau private - ce oferă însă un serviciu de interes public – diferă parţial de managementul unei afaceri sau de managementul din administraţia publică de stat.
În cele ce urmează atenţia noastră se rezumă la instituţii de educaţie şi ONG-uri, încercând să creionăm câteva aspecte din managementul lor specific.

18.5.1. Instituţiile ofertante de educaţie
În societatea modernă, activitatea de educaţie şi cea de cercetare-dezvoltare au devenit doi vectori ai dezvoltării economice, toate naţiunile – inclusiv UE – statuând explicit aceste componente la baza strategiilor pe termen lung. Evident că dacă forţa de muncă, adică salariaţii unei ţări sau companii, are o educaţie/calificare superioară, acea ţară /firmă dispune de un avantaj competitiv (de pildă, în România circa 12% din populaţia de 22 milioane locuitori are studii superioare, adică a absolvit o facultate; acelaşi procent este în Olanda de circa 40%; din compararea celor două procente se pot formula concluzii extrem de interesante). Orice individ se formează spiritual, ca intelect, urmare a unui proces de învăţare/educaţie ce se derulează treptat; sursele sau factorii ce contribuie la „formarea” individului, ca viitor salariat, pot fi sintetizate astfel:















Prin sintagma de şcoală, în orice ţară din lume vom regăsi o anume structură a instituţiilor de învăţământ de stat/particulare, organizate pe diverse niveluri; aceste instituţii asigură împreună accesul la învăţarea formală sau instituţionalizată a fiecărui individ; cel mai adesea regăsim între astfel de instituţii de educaţie:

grădiniţe;
şcoli primare;
şcoli gimnaziale;
licee;
şcoli profesionale;


universităţi;
şcoli doctorale.


În orice ţară, inclusiv în România, regăsim o anumită piramidă educaţională ce include ansamblul nivelelor de educaţie, trecerea de către o persoană de la un nivel de educaţie la următorul putându-se face numai în mod succesiv; apreciem că în mod deosebit componenta universitară a educaţiei din fiecare ţară este decisivă pentru calificarea/trainingul salariaţilor şi pentru poziţia pe care o poate dobândi o naţiune în competiţia globală; în figura ce urmează se prezintă piramida educaţională din România.

Figura nr. 18.11. Piramida educaţională în România






















În ceea ce priveşte managementul specific diverselor instituţii de educaţie din România vom aminti numai o serie de aspecte sintetice cum ar fi:
a) În cazul şcolilor generale, profesionale şi licee, acestea sunt subordonate administrativ şi financiar faţă de primării; din acest punct de vedere, aceste instituţii nu dispun de autonomie, ceea ce înseamnă competenţe limitate în a-şi „gândi” propria strategie de consolidare/dezvoltare. Inclusiv sub raport didactic, şcolile generale şi liceale dispun de o autonomie limitată întrucât Ministerul Educaţiei şi Cercetării, prin intermediul inspectoratelor şcolare judeţene supervizează politica de resurse umane, precum şi alte activităţi curente.
b) În cazul universităţilor principiul autonomiei universitare, instituit cu peste cinci secole în urmă de către Europa Occidentală, induce efecte benefice şi conferă o „plajă” mai largă pentru ca aceste instituţii să îşi conceapă propria misiune, propriile obiective şi strategii alternative de dezvoltare. În principiu, misiunea unei universităţi este de cercetare şi didactică , adică se localizează în cele două domenii. La momentul actual, în România există aproximativ 700.000 de studenţi în cadrul a circa 70 de universităţi de stat şi particulare; din cele 70 de universităţi 49 sunt de stat, respectiv primesc o parte din finanţarea anuală de la bugetul statului, dar dispun de autonomie în ceea ce priveşte strategiile proprii, politica în MRU etc. Accentuăm ideea că anumite principii de funcţionare a universităţilor în lumea Occidentală s-au instituit în urmă cu peste un mileniu; în anul 849 s-a înfiinţat Universitatea din Constantinopole, ce a postulat principiul independenţei academice, respectiv separarea faţă de stat şi Biserică; în 1088 s-a înfiinţat Universitatea din Bologna, aceasta fiind considerată prima universitate din Europa; în 1810 s-a impus modelul Universităţii Humboldt în Germania, acest model fiind preluat rapid de Anglia, Franţa, SUA şi alte ţări Occidentale.
La nivel macro, pentru diverse raporturi de consiliere/avizare cu MEdC, în România funcţionează o serie de organisme ce influenţează managementul universitar:
Consiliul Naţional de Finanţare a Învăţământului Superior;
Consiliul Naţional al Cercetării Ştiinţifice din Învăţământul Superior;
Societăţile ştiinţifice naţionale ale cadrelor didactice;
Consiliul Naţional al Bibliotecilor;
Consiliul Naţional al Rectorilor;
Comisiile naţionale de specialitate pe discipline.
Structura organizatorică tip a unei universităţi româneşti – similar cu situaţia din alte ţări occidentale – include ca „celulă” de bază catedra sau departamentul; această componentă a organigramei are competenţe reale în trei planuri:
didactic;
de cercetare ştiinţifică;
administrativ.
Una, două sau mai multe catedre/departamente reunite pe criterii ştiinţifice ce ţin de un domeniu de studiu constituie facultatea sau colegiul; această din urmă componentă a unei universităţi dispune de o autonomie considerabilă şi îşi stabileşte propria strategie de dezvoltare şi/sau raportare la piaţa educaţională şi piaţa muncii; acest principiu de organizare structurală în interiorul universităţii a fost impus odată cu Universitatea din Perugia şi cu modelul Universităţii Humboldt din Germania.
În figura ce urmează se prezintă organigrama tipică a unei universităţi româneşti din care se pot deduce o serie de aspecte concrete ale managementului universitar; comparativ cu alte universităţi din UE, echivalentul funcţiei de Rector este cea de Preşedinte, sub raportul competenţelor decizionale; prin antiteză, universităţile din UE sau SUA mai au în organigrama lor şi diverse board-uri de consiliere, inclusiv nivele ierarhice suplimentare.

Figura nr.18.12. Organigrama tip în universităţi
























În instituţiile de învăţământ superior din ţara noastră structurile de conducere colectivă sunt, cel mai adesea, următoarele:
senatul universităţii;
consiliul facultăţii;
consiliul colegiului;
consiliul departamentului;
biroul catedrei.

18.5.2. Organizaţiile non-guvernamentale
În categoria de ONG-uri, ca structuri de organizare socială şi administrare autonomă ce ţin de sectorul non-profit, vom include diverse asociaţii, fundaţii, ligi sau societăţi ce nu vizează obiective politice şi/sau de afaceri. Odată constituite astfel de structuri într-o ţară sau alta, inclusiv în România, ele aplică un anume management, reunesc voluntar un număr de persoane, angajează un număr de salariaţi, accesează resurse financiare din diverse surse etc.; pentru a aparţine de sectorul non-profit, deci a intra în categoria de ONG-uri, o organizaţie trebuie să îndeplinească cumulativ o serie de condiţii:
să fie formal constituită, deci să aibă o structură instituţională ce uzual ia o formă juridică;
să fie privată, chiar dacă poate accesa fonduri de la stat;
să fie de tip non-lucrativ, deci să nu obţină şi să nu distribuie profit;
să fie autonomă, deci să aibă independenţă organizatorică;
să fie voluntar constituită şi să promoveze acţiunile voluntare; să fie non-misionară, deci să nu aibă un scop religios; să fie non-politică, chiar atunci când recurge la lobby pentru a influenţa decizia politică.
Conform legii în materie, în România dar şi în alte ţări ale UE, sub raport juridic ONG-urile se pot constitui drept asociaţii, fundaţii sau federaţii. Activitatea diverselor ONG-uri se susţine financiar din contribuţia membrilor, donaţii sau sponsorizări, proiecte sau granturi obţinute prin competiţie şi alte surse similare; aceste structuri nu au voie să se implice în activităţi economice/comerciale. Structura organizatorică tip a ONG-urilor, ţinând seama însă şi de obiectivele vizate, include unul sau două nivele de decizie, un sediu central, eventual un număr de filiale distribuite geografic; schiţa grafică a unei astfel de structuri se prezintă în figura nr. 18.13.

Figura nr. 18.13 Organigramă tip pentru un ONG













Deşi susţinerea statului a fost minimă, organizaţiile neguvernamentale din România au sprijinit procesul de reformă a societăţii româneşti după 1990 astfel:
au sprijinit fundamentarea deciziilor publice la nivel central şi local;
au favorizat transferul de know-how în planul organizării sociale.
Exemple de implicare a ONG-urilor în România: Asociaţia pentru Apărarea drepturilor Omului a contribuit la adoptarea legii privind statutul refugiaţilor; Asociaţia Prodemocraţia a desfăşurat lobby pentru adoptarea Legii alegerilor locale din 1996 şi pentru impunerea principiului transparenţei în acreditarea observatorilor la secţiile de vot etc.